อ.นิติศาสตร์ ชี้ ‘ประยุทธ์’ ต้องหมดวาระนายกฯ 8 ปี 24 ส.ค.นี้ ตามกฎหมาย เริ่มตั้งแต่รัฐประหารเมื่อปี 2557 ต้องจับตาคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ

เมื่อวันที่ 16 ส.ค. 2565 ผศ.ดร.พรสันต์ เลี้ยงบุญเลิศชัย อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย โพสต์เฟซบุ๊กระบุว่า “ว่าด้วยคุณประยุทธ์กับประเด็นวาระการดำรงตำแหน่ง 8 ปี นายกรัฐมนตรี ข่าวว่าจะมีการยื่นคำร้องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยในประเด็นวาระ 8 ปี ของคุณประยุทธ์ในฐานะนายกรัฐมนตรีว่าครบวาระเมื่อไหร่ในวันที่ 17 ส.ค. อย่างไรก็ดี ยังคงมีการถกเถียงกันอยู่ว่าตกลงแล้ววาระ 8 ปีนั้นจะเริ่มต้นนับระยะเวลาเมื่อใด”

“มีหลายท่านสอบถามผมว่ามีความเห็นเช่นไร เรื่องนี้มีประเด็นต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับกฎหมายรัฐธรรมนูญซึ่งเห็นว่าควรต้องอธิบายขยายความให้ทุกท่านได้เข้าใจถึงแนวคิดและหลักการทางรัฐธรรมนูญตามหลักวิชา ทั้งนี้ผมเองนั้น “อาจมีเหตุผลที่แตกต่างไปจากหลายท่าน” ที่ให้ความเห็นต่อสาธารณะอยู่ ณ ขณะนี้พอสมควร ซึ่งสามารถสรุปเป็นข้อๆ ดังนี้ครับ”

1.วาระ 8 ปี ของนายกรัฐมนตรีคืออะไร มีที่มาและวัตถุประสงค์ตามหลักกฎหมายรัฐธรรมนูญอย่างไร?

– เรื่องนี้ในทางรัฐธรรมนูญเป็นเรื่องของ “การจำกัดวาระผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง” (Term limits) ซึ่งกรณีที่กำลังถกเถียงกันอยู่ ณ ปัจจุบัน เป็นเรื่องการจำกัดวาระการตำแหน่งของนายกรัฐมนตรี (Prime ministerial term limits) ที่มีการบัญญัติไว้ใน ม.158 วรรคท้ายของรัฐธรรมนูญปี 60 (ฉบับปัจจุบัน) (แต่รัฐธรรมนูญฉบับแรกที่กำหนดวาระนายกฯ ห้ามดำรงตำแหน่งเกิน 8 ปี คือ รัฐธรรมนูญฉบับปี 50 ใน ม.171 วรรคท้าย)

– การกำหนดวาระนายกฯ ห้ามดำรงตำแหน่งเกิน 8 ปี ตามหลักการแล้ว มีวัตถุประสงค์เพื่อจำกัดอำนาจรัฐ ป้องกันการผูกขาดอำนาจทางการเมืองอันอาจนำไปสู่ผลกระทบต่างๆ อย่างมีนัยสำคัญต่อการปกครองในระบอบประชาธิปไตยและหลักนิติธรรม อันเป็นการกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชน

เช่น การแทรกแซงการทำหน้าที่ของสถาบันการเมือง หน่วยงาน หรือองค์กรต่างๆ, การละเมิดตัวบทกฎหมาย, การควบคุมผลการเลือกตั้ง, การเพิกเฉยต่อคำวิพากษ์วิจารณ์ หรือการแสดงความคิดเห็นของประชาชน, สร้างอุปสรรคต่อบุคคลอื่นที่มีความรู้ความสามารถในการบริหารประเทศในฐานะ “ทางเลือกใหม่” ในการบริหารประเทศสำหรับประชาชน ฯลฯ ดังนั้น รัฐธรรมนูญจึงบัญญัติ “เงื่อนไขทางเวลา” ในการใช้อำนาจบริหารไม่ให้ใช้เกินกว่าระยะเวลาที่กำหนดไว้

2.กรณีคุณประยุทธ์จะถือว่าดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีครบวาระ 8 ปี เมื่อใด?

– ประเด็นนี้เชื่อมโยงกับข้อถกเถียงในปัจจุบันว่าจะต้องนับระยะเวลาการดำรงตำแหน่งของคุณประยุทธ์ในปีใดระหว่างปี 57, 60, หรือ 62 ซึ่งหากยึดตามหลักกฎหมายรัฐธรรมนูญว่าด้วย “การจำกัดวาระผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง” แล้วย่อมสามารถตอบได้ว่า จะต้องพิจารณาตามข้อเท็จจริงเป็นหลักว่า คุณประยุทธ์เข้าสู่ตำแหน่งนายกรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญเมื่อใด เพราะการทำหน้าที่ของบทบัญญัติการจำกัดวาระนั้นมุ่งพิจารณาจากความเป็นจริง (De facto) ของการใช้อำนาจอธิปไตยในฐานะสถาบันการเมืองทางรัฐธรรมนูญ (Constitutional institution) เป็นสำคัญ โดย ณ ที่นี้คือ การใช้อำนาจทางการเมืองในฐานะของฝ่ายบริหารตามรัฐธรรมนูญ

– ข้อเท็จจริงปรากฏเป็นที่ชัดเจน (Prima facie) และรับรู้กันเป็นการทั่วไปว่า สภานิติบัญญัติแห่งชาติได้ลงมติแต่งตั้งคุณประยุทธ์เป็นนายกฯ ทั้งนี้ คุณประยุทธ์เองได้เข้าดำรงตำแหน่งอย่างเป็นทางการและมีการใช้อำนาจบริหารประเทศ “ตามกฎเกณฑ์ของรัฐธรรมนูญชั่วคราว ปี 57” นับตั้งแต่วันที่ 24 ส.ค. 57 เรื่อยมาจนถึงปัจจุบัน ดังนั้น วาระการดำรงตำแหน่งของคุณประยุทธ์ในฐานะ “นายกรัฐมนตรีที่มีการใช้อำนาจบริหารประเทศตามความเป็นจริงและรัฐธรรมนูญ” จึงเริ่มขึ้นแล้วตั้งแต่วันที่ 24 ส.ค. ปี 57 และมาครบกำหนดระยะเวลา 8 ปีในวันที่ 24 ส.ค. ปี 65 ตามเงื่อนไขของรัฐธรรมนูญนั่นเอง

3.เหตุใดจึงไม่นับระยะเวลาในปี 60 หรือปี 62 เป็นระยะเวลาตั้งต้นการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของคุณประยุทธ์?

– คำถามนี้สามารถตอบได้โดยง่ายว่า ไม่ว่าจะเป็นการเริ่มนับวาระการดำรงตำแหน่งในปี 60 (ปีที่รัฐธรรมนูญมีผลใช้บังคับซึ่งอาจมีเหตุผลมากกว่าการนับในปี 62) หรือปี 62 (ปีที่มีการเลือกตั้ง) ต่างก็จะเป็นการตีความบังคับใช้กฎหมายที่ไม่ตรงกับข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นและขัดแย้งต่อบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญทั้งสิ้น กล่าวคือ ก็เมื่อเป็นที่เห็นและรับรู้โดยประจักษ์ชัดว่า คุณประยุทธ์เข้ามาดำรงตำแหน่งเป็น “นายกฯ ตามรัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว ปี 57)” ตั้งแต่เดือน ส.ค. ปี 57 จึงไม่มีเหตุผลใดที่จะไปเริ่มนับวาระการดำรงตำแหน่งเอาในปี 60 หรือ 62 ซึ่ง “ไม่ใช่เวลาการดำรงตำแหน่งจริง” ของคุณประยุทธ์

กล่าวอีกนัยหนึ่ง ความพยายามที่จะเข้าไปนับเวลาของคุณประยุทธ์ว่าเริ่มเป็นนายกฯ ในปี 60 และ 62 แล้วแต่กรณีนั้นก็เสมือนหนึ่งเรากำลังยืนกรานใน “ข้อเท็จ” ที่ว่า พระอาทิตย์ขึ้นทางทิศตะวันตก ทั้งๆ ที่ “ข้อจริง” ที่รับรู้กันโดยทั่วไปนั้น พระอาทิตย์ขึ้นทางทิศตะวันออก ทั้งหมดจึงสะท้อนว่า เป็นการตีความบังคับใช้กฎหมายที่ก่อให้เกิดผลอันแปลกประหลาดไม่สมเหตุสมผล (Absurdity) มิได้สอดคล้องกับความเป็นจริง ขัดต่อหลักการตีความรัฐธรรมนูญที่ถูกต้องอย่างชัดเจน

4.การนับระยะเวลาเริ่มต้นดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของคุณประยุทธ์ในปี 57 ตามข้อ 3. เป็นการบังคับใช้กฎหมายย้อนหลังหรือไม่?

– อาจเป็นความเข้าใจคลาดเคลื่อนอย่างมากที่มีผู้มองว่า การนับระยะเวลาตั้งแต่ปี 57 เป็นการบังคับใช้รัฐธรรมนูญย้อนหลังไปจำกัดระยะเวลาการดำรงตำแหน่งทางการเมือง (Retroactive term limits) ของคุณประยุทธ์ โดยผมคาดว่าความคิดเช่นนี้น่าจะมาจากความเข้าใจที่ว่า ภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว ปี 57 ไม่มีบทบัญญัติว่าด้วยการจำกัดวาระ 8 ปี ของนายกฯ จะมีก็แต่ในรัฐธรรมนูญ ปี 60 ดังนั้น ถ้าจะเริ่มต้นนับวาระนายกฯ ของคุณประยุทธ์ อย่างน้อยก็ต้องนับใน ปี 60 ไม่ใช่หรือ ซึ่งความเป็นจริงไม่ได้เป็นเช่นนั้นอย่างที่เข้าใจกัน

– คงต้องอธิบายว่าจริงอยู่ที่เมื่อพลิกอ่านรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวปี 57 ทั้งหมดแล้วจะไม่พบว่ามีข้อความเกี่ยวกับการจำกัดวาระ 8 ปีของนายกฯ แต่ไม่ได้หมายความว่ารัฐธรรมนูญจะไม่มีกฎเกณฑ์ดังกล่าวบังคับใช้ เพราะด้วย “ธรรมชาติของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว” ที่จะมีเนื้อหาสั้นๆ บทบัญญัติน้อย เงื่อนไข หรือข้อห้ามต่างๆ ในทางรัฐธรรมนูญ “ซึ่งรวมถึงการกำหนดวาระห้ามอยู่เกิน 8 ปี ของนายกฯ” จึงไม่มีการลงรายละเอียดแยกแยะเป็นรายมาตราอย่างชัดเจนเหมือนกับ “รัฐธรรมนูญฉบับปกติ”

แต่ปรากฏตัวภายใต้ ม.5 ในฐานะ “ประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ที่เชื่อมโยงมาจากรัฐธรรมนูญปี 50 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ “ก่อตั้งประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย” ขึ้นว่า “นายกรัฐมนตรีของประเทศไทยห้ามดำรงตำแหน่งเกิน 8 ปี” ในระบบการเมืองไทยนั่นเอง (พระยาอรรถการีย์นิพนธ์ผู้คิดค้นและบัญญัติคำว่า “ประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ขึ้นครั้งแรกในธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ.2502 ได้เคยอธิบายไว้ว่า “ประเพณีการปกครองฯ หมายถึง สิ่งที่บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญฉบับก่อนที่เคยได้บัญญัติเอาไว้ แล้วไม่ปรากฏในธรรมการปกครองที่ใช้บังคับในปัจจุบัน” ซึ่งคำอธิบายนี้สอดคล้องกับคำอธิบายของ ดร.หยุด แสงอุทัย ด้วยเช่นกัน)

– ดังนั้น การนับวาระคุณประยุทธ์ในวันที่ 24 ส.ค. ปี 57 ซึ่งเป็นช่วงเวลาที่ ม.5 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวปี 57 (บทบัญญัติจำกัดวาระ 8 ปีของนายกฯ) ประกาศใช้อยู่ขณะคุณประยุทธ์ดำรงตำแหน่งนายกฯ จึงเป็นการนับระยะเวลานายกฯ ตามปกติ (บังคับใช้รัฐธรรมนูญตามปกติ) และเมื่อมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญปี 60 ที่มีบทบัญญัติจำกัดวาระ 8 ปี ของนายกฯ บทเฉพาะกาล (ม.264) จึงทำหน้าที่ “รับไม้ต่อ” โดยมีข้อความรับรองให้คณะรัฐมนตรีที่บริหารประเทศอยู่ก่อนแล้ว เป็นคณะรัฐมนตรีภายใต้รัฐธรรมนูญปี 60

ซึ่งก็เป็นเรื่องปกติทั่วไปที่บทเฉพาะกาล (Sunset clause) จะเขียนไว้เพื่อป้องกันมิให้การบริหารประเทศต้องเกิดสุญญากาศ กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ ให้นายกฯ ที่เข้ามาตั้งแต่ปี 57 (พร้อมการจำกัดวาระ 8 ปีของนายกฯ) สามารถทำหน้าที่หัวหน้าคณะรัฐมนตรีได้อย่างต่อเนื่องตาม “หลักกฎหมายรัฐธรรมนูญว่าด้วยความต่อเนื่องของการบริหารประเทศ” (Continuity of Government Principle) มิให้เกิดผลกระทบต่อองค์รวมของประเทศ

– เมื่อเป็นเช่นนี้จึงสามารถสรุปให้เข้าใจได้โดยง่ายอีกครั้งหนึ่งว่า กฎเกณฑ์การจำกัดวาระ 8 ปีของนายกฯ ในระบบการเมืองไทยมีการบังคับใช้นับตั้งแต่รัฐธรรมนูญปี 50 (ม.171) รัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 57 (ม.5) และรัฐธรรมนูญปี 60 (ม.158) มาโดยตลอดประหนึ่ง “ไฟที่ถูกจุดขึ้นตั้งแต่ปี 50 ยังคงติดอยู่ตลอดไม่เคยดับลงตราบจนปัจจุบัน” กรณีคุณประยุทธ์จึงเป็นกรณีที่อยู่ภายใต้เงื่อนไขการจำกัดวาระ 8 ปี ณ เวลาที่ตนเองเข้าดำรงตำแหน่งนายกฯ (ในปี 57) ตามปกติ ไม่มีการนับวาระ หรือบังคับใช้รัฐธรรมนูญย้อนหลังแต่อย่างใด

5.นายกรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวปี 57 ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งเหมือนกับรัฐธรรมนูญปี 60 ที่มาจากการเลือกตั้งมีความแตกต่างกันจึงไม่สามารถมานับระยะเวลารวมกันได้จริงหรือไม่?

– ต้องอธิบายหลักกฎหมายรัฐธรรมนูญเสียก่อนว่า “ที่มาของการดำรงตำแหน่งนายกฯ” เป็นเรื่องหนึ่ง ส่วน “การจำกัดวาระผู้ดำรงตำแหน่งนายกฯ” ก็เป็นอีกเรื่องหนึ่ง ประเด็น “ที่มาของนายกฯ” ซึ่งเกี่ยวกับกระบวนการเข้าสู่ตำแหน่งนั้นเป็นเรื่อง “ความชอบธรรมในการใช้อำนาจ” (มาจากการเลือกตั้งย่อมมีความชอบธรรม (ประชาชนยอมรับ) มากกว่าการเข้ามาด้วยวิธีการรัฐประหาร) ในขณะที่ประเด็น “วาระนายกฯ” เป็นเรื่อง “การควบคุมกำกับการใช้อำนาจ (ใช้ได้แค่ 8 ปี) ตามข้อเท็จจริง” (ไม่ว่าจะมีที่มาแบบใด อาทิ การเลือกตั้ง แต่งตั้ง ฯลฯ เมื่อมีการเข้าสู่ตำแหน่งเพื่อใช้อำนาจตามข้อเท็จจริงและรัฐธรรมนูญแล้ว วาระการดำรงตำแหน่งจะเริ่มต้นทันที)

บทบัญญัติทางรัฐธรรมนูญทั้ง 2 ส่วนนี้มีวัตถุประสงค์ของการบังคับใช้ที่แตกต่างกัน จึงไม่สามารถนำเอามาปะปนกันได้ มิฉะนั้นแล้ว จะส่งผลให้กลไกทางรัฐธรรมนูญไม่สามารถทำหน้าที่ของตนเองได้อย่างถูกต้องสอดคล้องกับหลักการและเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญอย่างที่ควรจะเป็น เป็นการกระทบต่อโครงสร้างระบอบรัฐธรรมนูญ จนอาจนำไปสู่วิกฤติรัฐธรรมนูญ (Constitutional crisis) ได้ในท้ายที่สุด ซึ่งพึงต้องระมัดระวังอย่างยิ่ง

จากคำอธิบายทั้งหมดข้างต้นจะเห็นได้ว่า ไม่ว่าจะเป็นบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ (ที่เป็นลายลักษณ์อักษร) ปี 50, 57 และ 60 หลักกฎหมายรัฐธรรมนูญ เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ ประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือแม้แต่บันทึกการประชุมคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญว่าด้วยการจำกัดวาระนายกรัฐมนตรีห้ามมิให้ดำรงตำแหน่งเกิน 8 ปี (มีน้ำหนักบ้างไม่มากก็น้อย) ต่างก็สอดคล้องไปในทางเดียวกันว่า วาระการดำรงตำแหน่งของประยุทธ์ในฐานะนายกรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญนั้นเริ่มต้นขึ้นเมื่อวันที่ 24 สิงหาคมปี 57 และจะครบ 8 ปี ใน 24 สิงหาคมปี 65 นี้ อย่างชัดเจน

“กระนั้นก็ตาม ผลคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญจะออกมาเป็นเช่นไร คงต้องติดตามกันต่อไป แต่ผมขอคาดการณ์ไว้ล่วงหน้าว่าคำวินิจฉัยไม่น่าจะเป็นมติเอกฉันท์ครับ”